Dziś trudno sobie wyobrazić, że osoby ubezpieczone mogłyby wybierać swoich przedstawicieli do władz instytucji odpowiedzialnej za organizację leczenia. Współczesny system ochrony zdrowia jest scentralizowany, a Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma charakteru samorządowego w takim sensie, w jakim miały go dawne Kasy Chorych. W pierwszych latach II Rzeczypospolitej wyglądało to jednak inaczej.
W 1921 roku system ubezpieczenia chorobowego w Polsce był jeszcze młody. Opierał się na ustawie z 19 maja 1920 roku o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby. Była to jedna z prób uporządkowania spraw społecznych w państwie, które dopiero co odzyskało niepodległość i musiało scalać różne porządki prawne, administracyjne oraz gospodarcze po dawnych zaborach.
Kasy Chorych miały zapewniać ubezpieczonym pomoc lekarską, leki, świadczenia chorobowe i opiekę w razie niezdolności do pracy. Nie były jednak zwykłym urzędem państwowym. Ich konstrukcja zakładała udział reprezentacji ubezpieczonych i pracodawców. Właśnie dlatego wybierano ich władze.
Ten szczegół jest dziś szczególnie interesujący. W realiach XXI wieku pacjent może wybierać lekarza, przychodnię albo placówkę, ale nie wybiera władz instytucji finansującej system. Tymczasem w II Rzeczypospolitej Kasy Chorych miały w sobie silny element samorządowy. Ubezpieczeni i pracodawcy mieli swoich przedstawicieli w organach Kasy. Spór o wybory nie był więc wyłącznie sprawą techniczną. Dotyczył realnego wpływu na instytucję, która decydowała o pieniądzach, świadczeniach i organizacji pomocy lekarskiej.
Unieważnione wybory w Warszawie
Ciekawy obraz tego systemu daje artykuł opublikowany w „Kurjerze Porannym” z 1921 roku. Tekst nosił tytuł „Dlaczego unieważniono wybory do Kasy Chorych?” i dotyczył wyborów do Kasy Chorych miasta Warszawy.
Z tekstu wynika, że wokół wyborów narosło wiele zarzutów. Wskazywano na nieprawidłowości przy stosowaniu przepisów wyborczych, problemy z listami, dopuszczanie do głosowania osób niemających do tego prawa oraz pomijanie osób, które powinny znaleźć się w spisach. Pojawiały się także zastrzeżenia dotyczące samych okręgów wyborczych i przebiegu głosowania.
Nie chodziło więc o drobne uchybienia. Autor artykułu sugerował, że skala nieprawidłowości mogła mieć wpływ na wynik wyborów i wywołała poważne zamieszanie wokół funkcjonowania Kasy.
Najważniejsza decyzja zapadła pod koniec grudnia. Ministerstwo unieważniło dotychczasowy stan rzeczy, odwołało komisarza Kasy Chorych i poleciło przygotowanie nowych wyborów. Artykuł wskazywał, że stosunki w warszawskiej Kasie Chorych ułożyły się w taki sposób, iż normalne funkcjonowanie jej organów stało się bardzo trudne, jeśli nie niemożliwe.
W tle znajdowały się także rezygnacje przedstawicieli pracodawców i ubezpieczonych. To z kolei uderzało w samą konstrukcję władz Kasy. Skoro przewodniczący i jego zastępca byli związani z grupami ustępującymi, powstawał problem dalszego działania prezydium zarządu.
System zdrowia jako sprawa reprezentacji
Warszawski przypadek z 1921 roku dobrze pokazuje, że początki systemu ochrony zdrowia w II RP nie były tylko historią lekarzy, przychodni i składek. Była to również historia reprezentacji, wyborów, mandatów i kontroli nad instytucją.
Kasa Chorych miała być miejscem, w którym spotykały się interesy ubezpieczonych, pracodawców i państwa. Ubezpieczeni oczekiwali realnej pomocy w chorobie. Pracodawcy byli zainteresowani kosztami systemu i sposobem jego działania. Państwo natomiast próbowało nadzorować całość i utrzymać porządek prawny.
Taki układ musiał rodzić napięcia. Z jednej strony system miał być społeczny i samorządowy. Z drugiej strony państwo zachowywało nad nim kontrolę. Gdy wybory budziły zastrzeżenia, ministerstwo mogło wkroczyć, unieważnić ich skutki i nakazać przeprowadzenie nowych.
To bardzo ważna różnica wobec dzisiejszego myślenia o ochronie zdrowia. Obecnie spory o system zdrowia dotyczą najczęściej finansowania, kolejek, dostępności lekarzy, szpitali i reform administracyjnych. W 1921 roku dochodził do tego jeszcze jeden wymiar: pytanie, kto ma prawo zasiadać we władzach instytucji ubezpieczeniowej.
Reforma zdrowia sprzed ponad stu lat
Historia warszawskiej Kasy Chorych pokazuje, że dyskusje o reformie zdrowia w Polsce nie są niczym nowym. Już ponad sto lat temu spierano się o organizację systemu, o wpływ ubezpieczonych, o rolę państwa i o prawidłowość procedur.
Oczywiście realia były zupełnie inne. II Rzeczpospolita dopiero budowała swoje instytucje. Kraj był zróżnicowany po zaborach, administracja musiała porządkować przepisy, a system zabezpieczenia społecznego dopiero nabierał kształtu. Mimo to pewne pytania brzmią zaskakująco współcześnie.
Kto powinien mieć wpływ na system zdrowia? Czy instytucje finansujące leczenie powinny być wyłącznie zarządzane odgórnie? Jaką rolę powinni mieć ubezpieczeni? Jak pogodzić nadzór państwa z reprezentacją społeczną? I co zrobić, gdy procedury wyborcze lub organizacyjne podważają zaufanie do instytucji?
W 1921 roku odpowiedzią miały być Kasy Chorych — obowiązkowe, ale zarazem wyposażone w element samorządowy. Przypadek warszawski pokazał jednak, że nawet najlepsza konstrukcja prawna może w praktyce ugrzęznąć w sporach, błędach i konfliktach interesów.
Zapomniany element dawnego systemu
Dla współczesnego czytelnika najbardziej zaskakujący może być sam fakt wyborów do Kasy Chorych. Nie wybierano oczywiście „ministra zdrowia” ani całego systemu. Wybierano przedstawicieli do organów instytucji, która odpowiadała za ubezpieczenie chorobowe. Ale już to wystarczy, by zobaczyć, jak odmiennie wyobrażano sobie wtedy udział obywateli i środowisk zawodowych w zarządzaniu sprawami społecznymi.
Warszawski kryzys z 1921 roku jest więc czymś więcej niż lokalną awanturą sprzed wieku. To przypomnienie, że polski system zdrowia miał kiedyś silniejszy wymiar samorządowy, a ubezpieczeni nie byli wyłącznie odbiorcami świadczeń. W założeniu mieli mieć także swoich reprezentantów.
Dziś ten model należy już do historii. Pozostało po nim jednak ważne pytanie: czy system ochrony zdrowia powinien być tylko mechanizmem administracyjnym, czy także przestrzenią realnej reprezentacji tych, którzy go finansują i z niego korzystają?
Źródło: „Kurjer Poranny”, R. 44, 1921, nr 355.
Dodatkowy kontekst prawny: podstawą funkcjonowania Kas Chorych była ustawa z 19 maja 1920 r. o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby. Szczególnie istotne dla opisywanej sprawy jest także rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z 21 marca 1921 r. w sprawie przepisów wyborczych dla kas chorych, które potwierdza, że wybory do organów Kas Chorych były przewidzianym elementem systemu, a nie wyjątkiem. Materiały historyczne ZUS wskazują ustawę z 1920 r. jako jeden z ważnych etapów tworzenia polskiego systemu ubezpieczeń społecznych.
Dodaj komentarz